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          論文聯系方式

          試議農村土地“以租代征”理由的法律

          導讀:
          摘 要: 農村土地“以租代征”之所以屢禁不止,根源在于建設用地的國家管理制度。根據該制度,除興辦鄉鎮企業、鄉鎮公共事業等可以使用集體土地外,所有建設用地均需使用國有土地,然而,國有土地不僅指標有限,而且還要經過繁瑣的轉用審批手續和支付高昂的土地出讓金,很多農村企業無力承擔用地成本。因此,一律要求所有建設用地均使用國有土地,勢必對農村的個體企業、私營企業造成事實歧視。為合理解決“以租代征”理由,應當考慮修改《土地管理法》,允許集體土地自由進入建設用地市場,同時鼓勵中小企業與土地權利人通過市場交易方式實現建設用地自由流轉,只有在市場交易失敗時,國家才能強制征地。
            關鍵詞:農村土地;以租代征;土地管理法;建設用地;憲法
            1004-1494-(2012)01-0119-05
            一、“以租代征”:一個值得認真研究的土地流轉法律理由
            
            目前,很多學者認為,農村土地以“以租代征”的方式流轉,嚴重擾亂了國家的土地管理秩序,逃避了國家對土地利用的監管,危害了國家的土地財政及耕地安全,應該予以嚴厲打擊,而目前 “以租代征”之所以屢禁不止,說明國家對“以租代征”懲處力度還不夠,因此,為徹底解決“以租代征”,必須加大打擊力度[1]。
            然而,初步的調查結果顯示,“以租代征”之所以滋生并在全國各地迅速蔓延,并非國家對“以租代征”行為“懲處不嚴、打擊不力”,而是沒有從本源上去查找病因,因而未能 “對癥下藥”。調查結果表明,以租代征”之所以產生并迅速蔓延,根源在于建設用地的國家壟斷制度和嚴格的農地轉用審批制度本身存在不合理之處。根據《土地管理法》第43、44、45條之規定,除興建鄉鎮企業、村民住宅和興建鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設可以使用集體土地以外,所有的建設用地均需使用國有土地,而農村土地轉化為國有用地,首先需要省級政府或國務院進行農地轉用審批,然后再辦理土地征收手續,只有土地征收手續辦完了,法律作用上的合法國有土地使用權才得以產生。由于國家既要力保18億畝耕地紅線不被突破,又要滿足日益增長的建設用地需求,中央政府能夠提供的國有土地指標不僅有限,而且價格也大大超過農村個體企業、私營企業的實際承受能力。這些有限的國有土地指標被層層分解,等到了鄉鎮這一級,國有土地指標基本上也就沒有了,即便有一些指標,其價格也不是個體企業、私營企業所能支付得起的。為求存活和發展,一些企業只能鋌而走險,選擇“以租代征”方式使用土地。
            當然,根據《土地管理法》和《鄉鎮企業法》的相關規定,農村個體企業、私營企業可以以鄉鎮企業的名義使用集體土地,但是,集體農用土地如果轉化為建設用地,同樣要經過嚴格的土地轉用審批手續,同樣要支付高昂的土地占用費。農民個體企業、私營企業既耗不起時間來等待漫長的、繁瑣的土地審批,也交不起高昂的土地占用費。如果一切都按照現行《土地管理法》的規定來舉辦企業,絕大多數農民通過舉辦企業來發家致富的夢想是根本無法實現的。因此,對所有的“以租代征”行為一概以違法論處,表面上看似嚴格執法,但實際上卻等于直接剝奪了一些農村個體企業、私營企業存活和發展的機會,從而違反憲法平等原則,實際上對這些企業的所有者造成事實歧視[2]。所以,本文認為,要根治“以租代征”理由,應當在憲法平等原則和權利保障原則的指引下,修改《土地管理法》,取消國家建設用地國家壟斷制度,在符合國家總體規劃的前提下,允許集體土地自由進入土地市場,最終建立起以“市場交易為主、國家強制征收為輔”的建設用地國家管理制度,而不應當對“以租代征”行為一概以違法論處。
            
            二、“以租代征”的成因分析
            
            (一)現行建設用地國家壟斷制度和農地轉用國家審批制度不合理
            1.農村個體企業、私營企業很難以合法方式取得用地指標。現行《土地管理法》第43規定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”《農村土地承包法》第17條也明確規定“承包方要維持土地的農業用途,不得用于非農業建設。”從上述法條中可以清晰地看出,我國在土地管理方面實行的是土地用途的嚴格管制制度和建設用地國家壟斷制度。根據上述法律規定,只有為滿足興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉鎮(村)公共設施建設等三種用地需要,才能使用本集體經濟組織的土地,其他任何形式的將農民集體土地轉化為非農業建設用地的行為均為非法行為。
            然而,國家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產量的穩定和持續提高,一直實行上述嚴格的土地用途國家管制制度和建設用地國家審批制度,國家建設用地指標一直是由中央政府分配給省級地方政府,省級地方政府再將用地指標逐級分配到市(地)、縣級地方政府的,市(地)、縣級政府對于有限的國有土地用地指標,往往用在能夠體現出本地政府政績的重點項目和重大項目或交通、醫院、教育、綠化等公共建設上,等到了鄉(鎮)基層政府這一級,幾乎沒有什么指標了。還有一些省份把指標全部或大部分直接留在省里,這樣更加劇了指標緊張和與基層政府的矛盾。
            調查資料顯示,很多縣級城市,通過招商引資,形成了合作意向,但因為拿不到用地指標,很多項目無法落實,極大影響了當地經濟和社會的發展。以2011年為例,2011年全國計劃供地指標共670萬畝,但31個省(區、市)全年用地需求總計就達到1616萬畝,31個省(區、市)普遍反映,供地計劃只能滿足其三分之一的用地需求,其中有8個省份今年的用地缺口超過40萬畝,像新疆用地需求預計將達120萬畝以上[3]。河南省每年建設用地約45萬畝,但國家建設用地指標卻只有17.5萬畝,合法用地差額為28.5萬畝,面對這28.5萬畝國家合法用地建設需求,河南省政府只能面對兩種選擇:一是堅決執行國家的建設用地指標政策,不允許任何企業違法占地;二是默許一些企業違法用地,滿足用地需要。由于個體企業、私營企業在目前的土地管理法制體制下,不可能以合法的方式獲得國家建設用地指標,要使用集體土地,也在時間上農村土地“以租代征”理由的法律相關論文由http://www.beijingfeeling.com收集整理提供,如需論文可聯系我們.等不起、耗不起,更交不起價格不菲的集體土地占用費。為求存活
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